Comment prévenir les faits de violences sexistes et sexuelles au sein de la fonction publique ?

Dans une enquête réalisée en mars 2020, 20% des femmes déclaraient avoir été victimes de violences au cours des douze derniers mois de travail dans les secteurs public et privé (enquête Virage de l’Institut national d’étude démographique INED).

Une femme sur cinq a été victime de harcèlement sexuel au cours de sa vie professionnelle selon une enquête sur le harcèlement sexuel au travail réalisée par le Défenseur des droits en 2014.

Enfin, selon une enquête réalisée en 2014 par l’IFOP, 70% des femmes victimes de harcèlement sexuel au travail ne le signalent pas à leur employeur.

Pour sa part, le Centre Hubertine-Auclert, Organisme associé de la Région Île-de-France pour l’égalité femmes-hommes, note qu’en matière de violences sexistes et sexuelles, « la fonction publique est un secteur aggravant par rapport aux autres secteurs professionnels ».

Face à ces chiffres et ce constat, il est indispensable de se questionner sur la manière dont les violences sexistes et sexuelles sont traitées au sein de la fonction publique.

Pour lutter contre ces violences, la première action est de mettre en place des actions de prévention.

Les agents publics doivent ainsi être formés à la thématique des violences sexistes et sexuelles (A.). La prévention de ces violences entraîne des obligations spécifiques pour l’employeur public (B.).

I. La formation : quel contenu et à quelle destination ?

Tout d’abord, le Code général de la fonction publique énonce aux articles L. 131-3 et L. 133-1 qu’aucun agent public ne doit subir d’agissements sexistes ou d’harcèlements sexuels.

Dans un premier temps, l’objectif de la formation va donc être d’informer les agents des différents types d’infractions pénales existantes pour qu’ils soient capables de qualifier une situation de violences sexistes et/ou sexuelles, qu’ils sachent comment réagir face à une telle situation et qu’ils comprennent les conséquences disciplinaires et/ou pénales qu’entraîne ce type de violences.

Les agents doivent également comprendre l’impact que ces violences ont sur les victimes. Il faut qu’ils soient formés à l’écoute et à l’accompagnement des agents victimes.

Enfin, les agents doivent prendre conscience que leur employeur public considère cette thématique comme centrale et qu’aucune forme de violences sexistes et sexuelles ne sera toléré. Il s’agit d’instituer une politique de « tolérance zéro » vis-à-vis des faits concernés.

Qui faut-il former ?

Il convient de former les agents publics, mais également les élus.

Parmi les agents, il faut particulièrement veiller à former celles et ceux qui ont des rôles d’encadrants (agents des services RH, représentants du personnel, assistant sociaux…). Ces derniers pourront ensuite, à leur tour, organiser des formations dans leur service.

Les personnes ayant un rôle d’encadrant doivent pouvoir réagir et prendre des mesures utiles afin d’éviter la survenance ou faire cesser tout fait appartenant aux violences sexistes et sexuelles.

Plus globalement, tous les agents doivent être formés puisque les situations de violences sexistes et sexuelles surviennent souvent entre agents de même grade.

Comment former ?

Le Rapport de la Mission interministérielle sur les violences sexistes et sexuelles sous relation d’autorité ou de pouvoir remis au Gouvernement à l’automne 2024 note que l’offre en matière de formation contre ces violences est abondante, mais souvent inadaptée. En effet, souvent la formation est trop générale, pas assez en lien avec le quotidien des agents et les situations concrètes pouvant voir le jour.

Une étude de 2024 sur l’évaluation des actions de formation montre qu’une action de formation d’une journée, de faible intensité et dont le contenu est essentiellement juridique n’a pas d’effet significatif.

Il convient donc de réfléchir à une formation adaptée au profil du public concerné (selon l’âge moyen, selon le genre dominant, selon son expérience en la matière, selon sa capacité à appréhender une formation de ce type) mais aussi aux secteurs concernés (une formation des agents du service de la voirie ne pourra pas être identique à celles des agents des services sociaux).

La formation doit donc être concrète, au plus proche du quotidien des agents.

Il convient de ne pas négliger le phénomène « d’accueil poli » de ces mesures de prévention. Ainsi, lors d’une formation, des agents peuvent écouter pour ne pas subir de reproches, mais, sur le fond, ne retiendront rien ou peu. À ce sujet, il ne faut surtout pas sous-estimer les résistances voire le malaise que le thème des violences sexistes et sexuelles peut engendrer. Parce qu’elles touchent à l’intime, parce qu’elles interrogent sur la manière d’être de chacun et parce que c’est une thématique qui s’est imposée avec force de manière relativement récente, certains agents peuvent éviter ce sujet et camper sur leur position. Il convient donc d’adopter une approche pédagogique qui doit partir d’une analyse de l’existant pour se demander quels outils adéquats mettre en place. Des échanges en petits groupes voire individuels, des interrogations sur le ressenti des agents, des jeux de rôles, notamment, peuvent être des pistes à creuser.

Dans un arrêt de la Cour administrative d’appel de Bordeaux du 8 avril 2025, les juges ont condamné une collectivité territoriale pour défaut de prévention des faits de harcèlement sexuel. En effet, la Cour constate notamment que la collectivité a engagé l’élaboration d’un plan d’évaluation et de prévention resté lettre morte. Ce faisant, la Cour pointe l’absence d’effectivité des mesures de prévention. Il est donc essentiel de ne pas se contenter d’une prévention de façade. Il convient pour chaque entité publique de s’assurer que les mesures puissent atteindre chaque agent, que des échanges puissent avoir lieu à ce propos et qu’un dialogue puisse s’instituer. C’est un travail de fond qui doit être effectué. Les agents ne doivent pas pouvoir rester passifs face à cette prévention, mais doivent en devenir les acteurs. (CAA de Bordeaux, 8 avril 2025, n°23BX01106), voir également (CAA Paris, 28 mars 2017, n°16PA03037).

• Les agents doivent tous connaître les différentes infractions pénales :

II. Les obligations à la charge de l’employeur public

Une obligation de prévention pèse sur l’employeur public (1.) et dans le cadre de cette obligation, plusieurs dispositifs de prévention doivent être respectés (2.).

1. L’obligation de prévention

De manière générale, l’employeur public est tenu à une obligation de mener des actions de prévention des risques professionnels.

Le code général de la fonction publique indique à l’article L. 136-1 que l’administration doit assurer aux agents « des conditions d’hygiène et de sécurité de nature à préserver leur santé et leur intégrité physique ».

Dans chaque versant de la fonction publique, les règles qui s’appliquent en matière d’hygiène et de sécurité au travail sont celles définies par le code du travail.

Selon l’article L. 4121-1 du code de travail, l’employeur a l’obligation de prendre « des mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs ».

Ces mesures comprennent des actions de prévention des actions d’informations et de formation et aussi la mise en place d’une organisation de moyens adaptés.

Concrètement, pour respecter cette obligation de prévention, quels dispositifs doivent être mis en place ?

2. Les dispositifs de prévention à respecter

Nous allons nous concentrer sur le dispositif de signalement et d’orientation ainsi que sur l’obligation de signalement imposée par l’article 40 du Code de procédure pénale.

• S’agissant du dispositif de signalement et d’orientation

Le Code général de la fonction publique prévoit qu’il appartient à l’administration de mettre en place un dispositif visant à signaler une situation de violences sexistes et/ou sexuelles et permettant d’une part, de recueillir les signalements des agents s’estimant victimes, mais aussi des témoins et d’autre part, d’orienter les agents, les accompagner, les soutenir et les protéger.

L’article premier du décret n°2020-256 du 13 mars 2020 relatif au dispositif de signalement des actes de violences, de discrimination, de harcèlement et d’agissements sexistes dans la fonction publique prévoit que ce dispositif doit comporter :

1. Une procédure de recueil des signalements ;
2. Une procédure d’orientation des agents s’estimant victimes vers les services et professionnels compétents qui seront chargés de leur accompagnement et de leur soutien ;
3. Une procédure d’orientation des agents s’estimant victimes vers les autorités qui seront compétentes pour prendre toute mesure de protection fonctionnelle appropriée et pour assurer le traitement des faits signalés.

Ces trois procédures doivent être instituées par un acte dans lequel les modalités et les mesures à adopter sont précisées.

D’une part, l’acte doit lister les modalités selon lesquelles l’auteur du signalement adresse son signalement, apporte les éléments de faits ou les documents de nature à étayer son signalement et apporte les éléments permettant éventuellement un échange avec le destinataire du signalement.

D’autre part, l’acte doit préciser les mesures qui incombent à l’autorité compétente. Il s’agit des mesures permettant d’informer sans délai l’auteur du signalement de la réception de celui-ci ainsi que les modalités suivant lesquelles il est informé des suites qui y sont données ainsi que des mesures permettant de garantir la stricte confidentialité des faits, de l’identité de l’auteur du signalement et des personnes visées.

En pratique, il faut bien retenir que tout signalement doit faire l’objet d’un traitement et la carence de l’administration dans le traitement de faits signalés serait fautive et de nature à engager sa responsabilité.

Le Défenseur des droits, dans une décision cadre sortie en mars 2025, souligne le très faible taux de recours aux dispositifs de signalement. Il rappelle ainsi qu’il faut effectuer une communication régulière sur l’existence de ces dispositifs afin que les agents aient le réflexe de les utiliser en cas de besoin. Il est également recommandé de communiquer sur les garanties apportées en termes de confidentialité et d’impartialité afin de rassurer les agents qui peuvent avoir des doutes quant à l’efficacité de ces dispositifs et craindre de potentielles représailles en cas de dénonciation.

• S’agissant de l’obligation de signalement au Procureur de la République

L’article 40 du Code de procédure pénale prévoit que tout fonctionnaire est tenu de signaler auprès du Procureur de la république les crimes ou délits.

C’est une obligation qui s’impose à tout agent public, qui dans l’exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d’un crime ou d’un délit. Elle ne s’impose donc que dans l’exercice de l’activité professionnelle et elle exclut une obligation de signalement des contraventions.

En pratique, cette obligation de signalement n’est pas des plus évidentes à mettre en œuvre pour les agents puisqu’elle implique qu’ils identifient eux-mêmes un crime ou un délit.

En tout état de cause, le Procureur a l’autorité des poursuites et il décidera de poursuivre ou non la personne mise en cause.

S’agissant des agents de police municipale, leur obligation de signalement est plus large en application de l’article 21-2 du Code de procédure pénale. Elle s’étend également aux contraventions et elle ne se limite pas uniquement à leur activité professionnelle.

A défaut de signalement, l’agent encourt en principe une sanction disciplinaire et une sanction pénale, mais sur ce dernier point, il n’existe pas à proprement parler de texte réprimant la violation de l’article 40.