Mise en demeure de régulariser des travaux et autorisation d’urbanisme

Tant que l’autorisation d’urbanisme n’est pas annulée, une mise en demeure de régulariser les travaux est impossible

CE, 30 décembre 2025, n°502194

L’autorité compétente pour délivrer une autorisation d’urbanisme ne peut se fonder sur l’illégalité d’une telle autorisation pour faire usage de ses pouvoirs de police spéciale et délivrer une mise en demeure de régularisation des travaux exécutés, tant que l’autorisation n’a pas été annulée par le juge administratif.

En l’espèce, un permis de construire modificatif d’un permis de construire délivré en 2015 a été tacitement délivré par le maire de Cabourg à la société Océane.

Cette demande de permis modificatif fait suite à une procédure contentieuse par laquelle le juge administratif a enjoint au maire de la commune de dresser un PV d’infraction et un arrêté interruptif de travaux, la société ayant effectué des travaux en méconnaissance de l’autorisation initiale.

Le permis a été tacitement accordé en l’absence de la notification d’une décision à l’issue du délai d’instruction, en application des dispositions de l’article L. 424-2 du Code de l’urbanisme.

Pour rappel, le délai d’instruction de droit commun est fixé par l’article R*423-23 du Code de l’urbanisme : il est de deux mois pour les demandes de permis de démolir et de construire portant sur une maison individuelle ou ses annexes, et de trois mois pour les autres demandes de permis.

Ce délai est majoré dans les hypothèses prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-37-3 du même Code.

Par une décision du 24 juin 2020, le maire de Cabourg a refusé de faire droit à la demande de mise en demeure de la société Océane de procéder aux travaux de mise en conformité aux dispositions du PLU de Cabourg, sur le fondement de l’article L. 481-1 du Code de l’urbanisme.

Par un jugement du 31 mars 2022, le Tribunal administratif de Caen a rejeté la requête tendant à l’annulation de ladite décision.

Par un jugement du 14 février 2025, la Cour administrative d’appel de Nantes a fait droit à la demande de la requérante et a annulé la décision litigieuse. Elle a également enjoint au maire de Cabourg de mettre en demeure la société Océane de demander un permis modificatif.

La société Océane s’est alors pourvue en cassation contre cet arrêt.

Dans sa décision du 30 décembre 2025, le Conseil d’Etat a partiellement annulé l’arrêt de la Cour administrative de Nantes en tant qu’il a fait droit aux conclusions à fin d’injonction.

Cette décision est fondée sur les dispositions des articles L. 480-1 et L. 481-1 du Code de l’urbanisme et rappelle les règles et la procédure liées aux infractions d’urbanisme :

Après avoir vérifié les lieux, l’autorité compétente doit dresser un procès-verbal constatant les irrégularités, transmis au Procureur de la République.

Elle peut ensuite mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, sur le fondement de ses pouvoirs de police spéciale.

La loi du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme et du logement a modifié l’article L. 481-1 du Code de l’urbanisme en prévoyant la possibilité pour l’autorité compétente d’ordonner le paiement d’une amende d’un montant maximal de 30 000 euros, et d’assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal porté à 1 000 euros par jour de retard, dans la limite d’un montant qui porté à 100 000 euros.

Le Conseil d’Etat rappelle à ce titre que la mise en demeure est indépendante ; l’autorité ne peut refuser d’y procéder en invoquant que la juridiction pénale est seule compétente pour poursuivre les éventuels manquements sans entacher sa décision d’illégalité.

« 6. Il résulte des points 4 et 5 que le pouvoir de mise en demeure dont dispose l’autorité compétente en vertu de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme s’exerce indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être engagées pour réprimer l’infraction constatée. Il en résulte qu’en jugeant que le maire n’avait pu légalement refuser de procéder à une mise en demeure de prendre les mesures de remise en état en litige au seul motif que le juge pénal serait appelé à se prononcer sur ces mesures, la cour, qui ne s’est pas méprise sur la portée de la décision du maire, n’a pas commis d’erreur de droit. »

Cependant, le Conseil d’Etat précise que la mise en demeure ne peut être prononcée si les irrégularités aux règles d’urbanisme reposent sur une autorisation d’urbanisme.

Il faut que l’autorisation d’urbanisme soit annulée par le juge administratif, puis que le juge décide, le cas échéant, d’enjoindre à l’administration de mettre en demeure le bénéficiaire de l’autorisation annulée de se conformer aux règles d’urbanisme.

« 5. (…) Toutefois, lorsque les travaux en cause sont conformes à une autorisation d’urbanisme, l’autorité compétente, alors même qu’elle estimerait que cette autorisation a été accordée en méconnaissance des règles d’urbanisme applicables, ne saurait délivrer aucune mise en demeure tant que cette autorisation n’a pas fait l’objet d’une annulation par le juge administratif. »

Or, en l’espèce, bien que la délivrance de cette autorisation d’urbanisme ne mette pas fin à la méconnaissance des règles du PLU, s’agissant de l’empiètement de la façade de la construction sur la marge de recul par rapport à la voie publique, les travaux réalisés par la société Océane reposent sur une autorisation d’urbanisme délivrée tacitement, qui n’a pas fait l’objet d’une annulation par le juge administratif.

Au regard du principe dégagé par le Conseil d’Etat, la Cour administrative de Nantes a donc commis une erreur de droit en faisant droit aux conclusions à fin d’injonction de la requérante :

« 7. Pour enjoindre au maire de Cabourg, sous réserve d’un changement dans les circonstances de droit ou de fait, de mettre en demeure la société Océane, en application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, après avoir recueilli ses observations, de déposer une demande de permis de construire en vue de mettre la construction en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance avait été constatée par le procès-verbal d’infraction du 19 mars 2019, la cour a jugé que si la société Océane avait obtenu, le 21 août 2020 le permis de construire modificatif qu’elle avait sollicité en vue de procéder à  » l’intégration des restructurations des murs du rez-de-chaussée pour des raisons techniques « , l’implantation de la construction en litige demeurait illégale au regard de la règle de recul par rapport à l’alignement prescrite par l’article UB 6 du règlement du plan local d’urbanisme, de sorte que ce permis n’avait pas mis fin à l’infraction constatée sur ce point par le procès-verbal dressé le 19 mars 2019.

8. Il résulte de ce qui a été dit au point 5 qu’en statuant ainsi, alors qu’elle avait elle-même constaté que la société Océane bénéficiait, à la date de son arrêt, d’un permis de construire régularisant les travaux litigieux, dont elle n’avait aucunement relevé qu’il aurait fait l’objet d’une annulation, la cour a commis une erreur de droit.»

La solution dégagée par le Conseil d’Etat amène à s’interroger sur les conséquences qu’elle implique pour les collectivités.

Même si les travaux réalisés méconnaissent les règles d’urbanisme applicables, il ne sera pas possible d’adresser une mise en demeure à l’intéressé tant que le juge administratif n’a pas annulé l’autorisation.

• Que se passe-t-il si l’autorisation n’est pas annulée par le juge administratif ?

Dans l’hypothèse où l’autorité compétente souhaite adresser une mise en demeure, elle a normalement déjà dressé un PV et un arrêté interruptif de travaux si les travaux sont toujours en cours : il faut donc attendre l’issue de la procédure pénale initiée par la commune ou l’EPCI compétent.

Si l’infraction est caractérisée, le tribunal correctionnel pourra prononcer une peine d’amende, une peine de prison, mais également, des mesures de restitutions (articles L. 480-1 à L. 480-9 du Code de l’urbanisme).

Il persiste que les travaux à l’origine de l’infraction sont fondés sur une autorisation elle-même illégale !

L’autorité compétente ne pourra pas retirer l’autorisation d’urbanisme illégale en dehors du délai de trois mois suivant la prise de décision, délai spécifique au droit de l’urbanisme.

Surtout, le bénéficiaire de l’autorisation voire un tiers ne pourraient-il pas chercher à engager la responsabilité pour faute de la collectivité puisqu’une autorisation tacite est délivrée en méconnaissance des règles d’urbanisme applicable et que les travaux réalisés sont conformes à cette autorisation illégale ?

L’essentiel à retenir est que les services instructeurs doivent veiller à instruire les demandes d’autorisation d’urbanisme dans le délai imparti afin d’éviter qu’une autorisation tacite – potentiellement illégale – ne soit délivrée.

Note rédigée par Me Corneloup, docteur en droit, avocat associé, et Mallia Lelarge, juriste